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中国金融监管体系重塑:不再保留银保监会、组建国家金融监督管理总局

来源:第一财经 发布时间:2023-03-08 10:42:38 阅读量:601

“一行两会”金融监管格局形成5年后,新一轮政府机构改革帷幕再度拉开。这一次,不再保留中国银行保险监督管理委员会,在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局。


3月7日,备受各方关注的《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》(下称《改革方案》)出炉。《改革方案》提出,将组建国家金融监督管理总局;深化地方金融监管体制改革;中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构;统筹推进中国人民银行分支机构改革;完善国有金融资本管理体制;加强金融管理部门工作人员统一规范管理等重磅改革内容。


行为监管进一步强化


几天前,关于金融监管领域机构改革的消息一出,立即引发了市场的广泛关注。


2月26日至28日,中共第二十届中央委员会第二次全体会议审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》,指出要深化重点领域机构改革,推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。要坚持和完善社会主义基本经济制度,完善中国特色现代企业制度,加强和完善现代金融监管,推动高水平对外开放,统筹谋划好各领域的改革。


彼时,对于此轮机构改革方案,市场流传出诸多版本和讨论。如今,改革方案靴子落地:在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局;将中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构等。


具体来看,《改革方案》提出,由国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管,强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管,统筹负责金融消费者权益保护,加强风险管理和防范处置,依法查处违法违规行为,作为国务院直属机构。


同时,将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责,中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。


上海金融与发展实验室主任曾刚对第一财经记者表示:“金融控股原来归人民银行监管,现在移交给国家金融监督管理总局。这意味着,不管是以金融主体发起的金融控股,还是以其他非金融主体发起的金融控股公司,都纳入到一个机构来进行监管,有助于实现监管行为的统一,避免监管套利,这是一个很重要的变化。”


另一个重要变化则是把行为监管集中到国家金融监督管理总局。


曾刚认为,这意味着行为监管得到了进一步的统一和强化,从而进一步提升金融监管的平衡性,审慎监管、行为监管“双峰制度”能够在新的金融监管体系内得到进一步强化。


招联金融首席研究员董希淼也表示,本次金融监管体系改革之后,具有中国特色的“双峰”监管进一步显露端倪——人民银行主要负责货币政策和宏观审慎监管;国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管和金融消费者权益保护;证监会负责资本市场监管,增加企业债券发行审核等职责。“国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融监管,有助于减少监管空白和监管交叉,落实好行为监管和功能监管。人民银行作为中央银行,剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责,完善分支机构改革,有助于建设现代中央银行制度。”他表示。


此外,《改革方案》将证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。强化资本市场监管职责,划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责,由证监会统一负责公司(企业)债券发行审核工作。


在中国人民银行分支机构改革方面,撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行,在31个省(自治区、直辖市)设立省级分行,在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子,中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。


业内分析认为,当前,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大,金融领域需应对的风险也有了新的变化。金融监管改革是由金融市场发展的内在要求决定的,视角更广、更宏观,是立足于不断变化的新形势下的必然选择。


金融监管体系重塑


随着经济社会的发展,金融监管也在随着市场经济情形的不断变化与时俱进。


根据公开资料梳理来看,我国金融监管的改革历程大体可以分为三个阶段:一是计划经济下的混业监管(人民银行“大一统”时期)、二是市场经济逐步活跃后的分业监管(“一行三会”时期)、市场经济进一步发展下重回混业监管(金融委成立、“一行两会”时期)。


1992年,分业监管初现雏形。当年,国务院证券委员会和证监会成立;随后,1998年保监会成立,开始负责对保险业统一监管;2003年,银监会正式组建,由此开启我国“一行三会”分业监管的金融监管体制时期。


不过,在分业监管体制下,监管部门通常奉行“谁家孩子谁抱走”的原则,也导致出现了监管盲区等问题,此后金融监管格局重新厘定。


2017年第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会(下称“金融委”),作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。职责主要包括:落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署;审议金融业改革发展重大规划;统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项,协调金融政策与相关财政政策、产业政策等;分析研判国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。

在市场看来,金融委的成立标志着中国分业监管体制发生方向性转变。


2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,将中国银行业监督管理委员会(银监会)和中国保险监督管理委员会(保监会)的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。同时,将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。


2018年,“一行三会”成为历史。我国金融监管框架正式转变为“一委一行两会”。


在新的监管格局下,金融管理部门采取了一系列有效的措施防范和化解金融风险,守住了不发生系统性金融风险的底线,金融风险整体收敛。在金融乱象整治方面,全面实施资管新规,压缩“类信贷”高风险影子银行规模大约30万亿元,推进互联网金融风险专项整治,近5000家P2P网贷机构全部停业。有序推进大型平台企业金融业务整改,依法将各类金融活动纳入监管,规范私募基金,深入整治金交所和“伪金交所”的风险。过去五年,累计立案查处非法集资案件大约2.5万件。


2023年政府工作报告指出,“有效防范化解重大经济金融风险”,强调“防止形成区域性、系统性金融风险”。


董希淼对第一财经表示,在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下,如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。

回顾中国金融监管制度变迁,历次改革目标都是为了保障宏观金融环境、金融机构更加稳定运行,同时进一步保障金融消费者的合法权益。


正如中国人民银行行长易纲日前所说,“总的方案是要使得我国的金融体制更加完善、管理的效率能够进一步的提高,而且能够更安全,也更强调高水平的对外开放。”


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